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城市规划要更加突出“三个保护” |
——陈为邦谈城市规划的综合性 （注：陈为邦现为中国城市规划学会副理事长，教授级高级规划师）
我国发展进入了新的关键历史时期，这个时期有三个重要特征：一是生态环境脆弱，二是人均资源短缺，三是社会问题突出。国家提出了科学发展观。城市是国家发展的主要基地，城市发展必须充分体现科学发展观的要求。从城市规划来讲，我认为需要更加突出“三个保护”：保护环境，改善生态条件；保护资源，合理利用资源；保护公共利益，促进社会和谐。城市规划作为公共政策，需要更加突出其综合属性。
一、保护环境，改善生态条件
国家提出建设环境友好型社会，在城市，这个任务是长期而艰巨的。城市规划面临新的挑战。
2005年发生的几起城市环境严重污染事件：吉林市中石油公司爆炸造成松花江污染，使得哈尔滨全市停水4天，流毒千里到了国外；广东韶关工厂污染北江，一度引起广州关注等。不仅国人关心，有的已经引起国际关注。
城市规划从来就是环境保护天然的同盟军。城市规划从建立到发展，都是以保护城市环境，改善城市生态条件作为基本原则和任务的。合理布局既是我国环境保护的基本方针，也是城市规划的基本任务。新中国建立以来，我国建设了大量的工业区和工业项目，基本都是按照城市规划统筹布局建设的，成就显著。但是，今天我们所看到的环境保护问题已经出现了新的动向和新的特点：一是环境污染已经形成对整个城市安全和生存的严重威胁；二是污染发展到大区域、大流域，甚至影响国际；三是我国重化工业是污染的重要原因，而重化工业正处在大发展时期；四是市场经济体制不完善，国家在环境保护方面的法律和政策落实起来困难不小。这就大大增加了环境保护工作的艰巨性和复杂性。
城市是经济社会发展的中心，是人口大量集中的地方，必然成为环境保护的重点，同时城市又是工业中心，往往又是污染的源头。50多年来，由于城市的发展，过去建设在郊区的工厂，现在成为城市人口密集的地区了，过去对环境的影响不大，而现在问题突出，特别在工业城市，存在许多不安全因素。前几年，重庆天源化工厂爆炸，造成污染事件，重庆市政府决心搬迁这个工厂，同时组织清查了城市工业生产的不安全因素。今天，城市安全和环境污染问题应当作为城市政府非常重大的课题，城市规划和环境保护部门以及工业交通部门需要共同认真研究，提出政策和措施，及早动手，防患于未然！
城乡协调发展已经提上日程。我们应当注意城市的污染不要向乡村转移。现在，一些在城市有污染而又有利润的工业项目，在城市发展不下去了，不是进行技术改造，消除和减少污染，而是转移到乡村。这个办法不行！在社会主义新农村建设中，也必须特别注意环境保护，对城市扩散的工业项目，需要认真研究，不能盲目，更不能只要钱而不要安全！
环境问题必须从区域协调发展的高度研究。吉林、哈尔滨的区域性污染，把问题提出来了。在江河流域规划中，迫切需要统筹区域的环境保护和建设。重化工业项目往往靠近江河，应当对区域内的污染源进行认真清查，提出办法；对新上项目，从选择厂址就必须解决好环境问题。现在重化工业发展势头猛烈，环境保护工作在区域规划中开展已刻不容缓了。城市规划在城镇体系规划中需要密切配合，必须切实保护好城市水源。
二、保护资源，合理利用资源
国家提出建设资源节约型社会，城市发展必须充分体现国家的这一重大战略。
首先是土地资源的节约与合理利用。节约与合理利用土地是科学制定和严格实施城市规划的根本任务和日常工作。从我国可利用土地资源短缺的基本国情出发，我国城市发展在土地利用上，从现在开始就必须过紧日子，并且要有长期过紧日子的思想准备。城市领导需要建立这个观念。城市应当合理紧凑布局，集约发展，认真保护耕地，在城市规划上必须严格把关。现在有些城市盲目追求大规模，有180多个城市提出来，要建设成为国际化大都市，完全脱离实际。外地有些城市盲目搬用北京等特大城市的空间结构，也搞分散集团布局，提高了城市发展成本，浪费用地。北京是为了缓解中心城功能过于集中，才做11个新城的多“中心布”局。南方一个小城市，人口才20多万，也搞几个集团，这就完全不对了！城市节约用地，重点在工业，在开发区。一些开发区动不动规划几十平方公里，成为城市浪费土地的主要原因。建立工业用地“门槛制度”，对单位面积的工业产值应当有要求。提倡建设多层厂房和通用厂房。有些城市的大学城在规划建设中多占土地，甚至利用土地搞房地产开发的问题也应当认真解决。
城市建设必须节约用地。大广场、大马路应当防止。居住生活用地，应当合理安排，防止浪费。“非典”以后，有人提倡低密度住宅，我不同意！现在又有人提出什么高密度城市化，我反对！还是合理密度为好！我们是为城市做长期发展谋划的，必须为将来的可持续发展创造条件，来不得片面性。生活居住用地应当坚持国家标准，在保障日照和安全、卫生、消防等条件下，实行合理密度的布局。我国城市人均建设用地仅仅100平方米多一点。我国是世界上城市人口密度很高的国家，这反映了经过50多年城市规划的努力，我国城市在集约发展方面所取得的成就。现在国家标准是人均100平方米左右，是比较低的。发达国家是200、300平方米或更高。坚持现在的标准是必要的。在城市用地标准问题上，需要非常慎重，因为它的政策性非常强。比如为了城市安全，需要一定数量的空地和防护隔离地段。
城市发展必须严格保护耕地，这是毫无疑问的。但同时也需要全面研究我国耕地减少的因素。根据国家统计局统计，1987-1994年耕地减少中，农业内部结构调整占61.4%。根据国土资源部统计，2000年耕地减少中，国家建设占16.9%；2002年耕地减少中国家建设占11.6%；近7年的统计耕地共减少1亿亩，其中，生态退耕占62%，农业内部结构调整占18%，灾害损毁占6%，国家建设占14%；2004年耕地减少中国家建设占15.3%。而城市发展占用耕地只是在国家建设占用的一部分。所以，城市发展占用的耕地，只是国家耕地减少总量中的10%左右，并且其中有相当部分是合理利用的。结论是，我国城市发展占用的耕地不是耕地减少的主要原因，更不构成对我国粮食安全的威胁。当然，我们说城市发展不是耕地减少的主要原因，并非城市就可以在节约用地上有所放松，相反，由于城郊农田的优质，我们必须更好的保护。只是长期以来，舆论总是把城市发展说成是耕地减少的主要原因，有失公正和客观，希望能够改变！
从全局看，城市是国家现代化发展的主要基地，保证城市发展所必须的用地，也应当是国家的大战略。因此，是否可以考虑在建设用地上实行“以乡支城”，即用乡村的建设用地指标支持城市的发展。我国乡村建设人均用地比较宽松，一般是城市的1-2倍，有的地方更多。在社会主义新农村的规划和建设中，需要规划先行，合理紧凑布局，认真节约用地，切实保护耕地。
关于水资源的节约，主要是调整城市的产业结构，发展节水型产业，对现有产业进行技术改造。农业是用水大户，也应当是节水大户。城市生活用水，需要发动群众，形成节约用水的社会意识。水价需要合理。城市景观建设要从实际出发，现在西北华北缺水地区的一些城市在大搞城市水景的形象工程，有的面积达到几平方公里，需要引起注意。
城市人文资源的保护也非常重要。我国是历史文化大国，现在全国有国家级历史文化名城103个。在现代化建设中，切实保护好历史文化遗产，是我们对历史和后人的责任！
三、保护公共利益，促进社会和谐
构建社会主义和谐社会，在城市发展中任务艰巨。是一个长期的巨系统工程。从建设领域看，城市规划需要做很多工作。在市场经济不断发展的今天，在城市资源分配和利用越来越多地发挥市场的基础性调节作用的情况下，我们需要强调，城市规划从土地利用和建设活动的安排上，需要考虑各个利益集团的合理要求，但是重点必须保护好城市的公共利益和长远利益。
一个时期以来，在城市发展中重视经济发展而轻视社会发展，在城市规划中，如何加强社会发展，特别是关系公共利益和社会保障方面的土地利用和建设，需要更多的关注。比如文化、教育、卫生、体育、科技方面的建设，在城市新区发展中，出现不同程度的欠账。居住区非经营性的配套项目，往往也不能按照规划建设，加上资金不能及时到位，有时就被商品房屋建设占用。城市的公共绿化地段和郊区的风景名胜，也正在成为房地产商眼中的生财之地。有的公共物品——城市公园的景观已经受到外围建设的破坏。总之，城市的公共利益需要从规划上得到严格的保护，这是新课题。
从居住环境建设看，现在城市的贫富分化正在加快。富人区的豪华和贫民区的贫困形成鲜明对比，不和谐！法国社会问题的爆发，根本原因是非洲和阿拉伯移民的后裔不能融入主流社会，同时就业和居住问题都不少。我们和法国社会制度不同，但是也需要从中吸取经验。现在我们的城市外来人口居住问题太多，包括他们的孩子上学等问题，如果不从现在就注意研究大的政策，不去逐步解决，将来也很可能出问题。现在城市的居住区被级差地租左右，如果政府不从政策和规划上调控，以后社会问题会日益突出。
发展经济适用房，是正确的方向。但是，由于我国现在没有征信制度，国家不能真正掌握购房人的真实财产状况，所以政策操作性不强，而这个政策往往成为有钱有势的人获得利益的手段。一些经济适用房成为出租房屋就是证明。所以需要改革和完善有关的制度。从城市规划讲，是否需要将经济适用房和廉租房的用地安排出来。在布局上，是否可以试行不同阶层的混合居住，新加坡就有经验的。
大城市交通的发展应当坚持公交优先和公交为主的原则。在城市规划中，认真体现国家的这个方针是非常迫切的。现在城市私人交通发展起来，小轿车进入家庭反映了国家的发展和群众的消费升级，是客观规律。但是，必须看到，大城市中心地区的交通空间资源非常紧缺，如果盲目发展小轿车，而公共交通又跟不上，很可能大城市交通走入不可持续发展的困境。并且在交通空间资源的利用上，也会出现不公平。因此，我认为，不能只从经济发展的角度看小轿车在城市的发展，而必须从经济社会发展，包括从能源的节约和环境保护的全面的角度看小轿车在城市的发展。现在有的城市为了发展小轿车，占用了自行车道和人行道，不对！对小轿车不限制拥有，在大城市中心区限制使用，应该是合理的政策。
四、城市规划是综合规划，应当成为公共政策
中央“十一五”规划的建议中提出要统筹做好区域规划、城市规划和土地利用规划。这是国家第一次提出统筹做好三个规划，很重要。
区域规划是综合性规划。城市规划也是综合性很强的规划。上面所讲的三方面的保护，已经可以看出城市规划决不仅仅是建设规划，更不是专业规划，而是既有经济，又有社会，既有建设，更有保护的非常综合的规划。明确城市规划的综合性，对国家发展和城市发展是非常重要的，更是当前城乡规划立法的前提。
改革以来，我国城市规划逐步发展成为国家调控城市发展的重要手段，即通过对城市土地和空间资源利用的调控，达到城市合理发展的目的。这方面已经取得了可喜的成效。现在，随着市场经济的发展和改革的深入。城市规划又需要发展成为城市的公共政策，就是说，城市规划调控的出发点和目的，都是城市的公共利益，是城市发展的长远和全局利益。上面所谈到的三方面的问题，都是市场缺位和无力的，解决这些问题需要发挥城市规划的公共政策作用。既然城市规划是公共政策，那么，公众参与城市规划的制定和实施监督，也成为重大和急迫的任务。
在解决社会公正和公平问题方面，市场是缺位的。资本总是偏爱富人的，资本是不爱穷人的。因此，建设和谐社会，主要应当依靠政府的力量。当城市政府在向公共服务型政府转变的过程中，发挥城市规划的公共政策职能，就显得更加重要和急迫。
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